В 2013 году в российских регионах продолжилась работа по внедрению механизмов нормативного финансирования затрат на реализацию основных образовательных программ общего образования в условиях введения ФГОС общего образования.
12.02.2014
В 2013 году в российских регионах продолжилась работа по внедрению механизмов нормативного финансирования затрат на реализацию основных образовательных программ общего образования в условиях введения ФГОС общего образования. В этой статье рассмотрен практический опыт субъектов Российской Федерации в данном направлении и динамика эффективности соответствующей работы общеобразовательных учреждений в 2013 году.
2013 год стал вторым этапом исследования практического опыта по внедрению механизмов нормативного финансирования, первый этап анализа прошел в 2012 году. На втором этапе был изучен опыт 83 субъектов Российской Федерации, 41 639 образовательных учреждений – 2 022 автономных, 11 058 казенных и 28 559 бюджетных организаций. То есть, в 2013 году проанализирован опыт большего числа учреждений – в первом этапе анализа участвовали 40 847 общеобразовательных организаций, при этом в 2013 году общее количество учреждений-участников выросло на 2%. Кроме того, количество автономных учреждений по сравнению с 2012 годом выросло на 15% (на 258 учреждений). Такие данные могут говорить о тенденции перевода учреждений в статус автономных.
Анализ продемонстрировал, что особенно заметной является динамика в темпах и эффективности внедрения механизмов нормативного финансирования в регионах с высоким процентом автономных общеобразовательных организаций.
Нормативно-правовая база общеобразовательных учреждений в 2013 году
Основой для развития работы общеобразовательных учреждений по внедрению механизмов нормативного финансирования затрат является их нормативно-правовая база. Анализ данных 2013 года показал, что в 74 субъектах из 83 имеется нормативные акты, определяющие введение нормативного подушевого финансирования. При этом в 47 субъектах нормативы регламентированы в соответствии с модельной методикой Министерства образования и науки. При этом в 71 субъектах действует нормативные акты, утверждающие величину норматива(ов) в суммовом выражении или через коэффициенты, а в 61 субъекте – нормативные акты, утверждающие норматив по видам образовательных программ или утверждающие норматив по типам и видам общеобразовательных учреждений. На основании данных исследования можно говорить о том, что в 2013 году большинство учреждений устанавливают нормативы, базирующиеся на суммовом выражении или через коэффициенты по видам образовательных программ или по типам и видам общеобразовательных учреждений.
Лишь в 37 субъектах РФ имеются нормативные акты, закрепляющие изменения в Методике (Порядке) расчета нормативов подушевого финансирования для определения субвенций, выделяемых местным бюджетам муниципальных образований для реализации основной образовательной программы начального общего образования согласно ФГО. И только в 22 субъектах имелся нормативный акт, регламентирующий источники и процедуры сбора данных по показателям оценки качества реализации Государственного (Муниципального) задания согласно ФГОС – в 2012 году они были в 18 субъектах, то есть, по этому показателю динамика небольшая.
Таким образом, сравнивая данные анализа по итогам 2012 и 2013 года, можно сказать, что в развитии нормативно-правовой базы по внедрению механизмов нормативного финансирования затрат на реализацию основных образовательных программ общего образования в условиях введения ФГОС значительных изменений не произошло.
Участие органов государственно-общественного управления в реализации финансово-экономических и организационно-управленческих механизмов общеобразовательных учреждений в 2013 году
В целом, в 2013 году в 93% общеобразовательных учреждений сформированы органы государственно-общественного управления. В 2013 году сохранилась тенденция, наметившаяся в 2012 году: наиболее активное участие органы государственно-общественного управления принимают в деятельности автономных общеобразовательных учреждений. В 99% автономных образовательных учреждениях сформированы органы государственно-общественного управления, которым предоставлено значительно больше полномочий, чем таким же органам управления в казенных и бюджетных организациях.
При этом в 79% учреждений государственно-общественные органы участвуют в разработке и утверждении программ развития образовательной организации, в 72% учреждений – в создании и утверждении других программ и нормативных актов, в 59% учреждений – в создании и утверждении основной образовательной программы. Лишь в 57% учреждений органы государственно-общественного управления вовлечены в работу с планами финансово-хозяйственной деятельности.
Анализ показал, что автономные общеобразовательные учреждения опережают бюджетные в привлечении общественных структур к управлению финансово-хозяйственной и организационной деятельностью учреждения. Такая же ситуация складывалась и в 2012 году.
Анализ показателей эффективности общеобразовательных учреждений во внедрении механизмов нормативного финансирования задания учредителя на реализацию основных образовательных программ общего образования в условиях введения ФГОС в 2013 году
В рамках анализа в 2013 году были изучены такие показатели, как соотношение ученик/учитель; распределение ФОТ; расходы на одного учащегося в части содержания имущества и коммунальных услуг на текущий календарный год; расходы на оплату труда, начисления на оплату труда и учебные расходы на одного обучающегося на текущий календарный год; расходы на одного обучающегося на текущий календарный год. Кроме того, проанализированы степень внедрения государственного (муниципального) задания; организация социальных практик; соответствие системы оценки качества образования требованиям ФГОС и др.
Что касается соотношения ученик/учитель, то анализ показал, что большее число автономных учреждений делает регион более эффективным по этому показателю. В автономных образовательных учреждениях данный показатель выше: в среднем, 17,06 ученика на одного учителя. Эти цифры выше среднего показателя бюджетных учреждений почти на 4 человека (13,52). Ниже всего показатель в казенных организациях: 9,23 ученика на 1 учителя. Среди регионов-лидеров по этому показателю – Краснодарский край (16,9 учеников на 1 учителя), Кемеровская область (15,7), Тюменская область (16,75), Московская область (16,83) и Калининградская область (15,97). Низкие показатели в Республике Дагестан (8,0), Республике Саха (Якутия) (9,0), Республике Калмыкия (8,4), Республике Алтай (8,3) и Курской области (8,8). Это регионы с невысоким уровнем учительских зарплат, что взаимосвязано с показателем соотношения учитель/ученик при подушевом финансировании.
Сравнивая данные по показателю «соотношение учитель – ученик» в 2012 и 2013 годах, можно отметить, что по-прежнему, лидерами являются автономные учреждения. В 2012 году эффективность работы общеобразовательных учреждений по этому показателю также показывали субъекты с высоким процентом автономных образовательных учреждений: тогда по этому показателю автономные учреждения были вдвое эффективнее казенных.
Рассмотрим еще один показатель эффективности работы образовательного учреждения – распределение ФОТ. В 2013 году ни один тип учреждений не достиг рекомендованную Министерством образования и науки долю фонда оплаты труда учителей в 70% от общего ФОТ работников учреждения. Если автономные и бюджетные учреждения показывают соответственно по 66% и 67%, то казенные – только 60%. Сравнивая эти данные с данными 2012 года, можно отметить некоторую динамику: доля фонда начисленных заработных плат учителей в общем фонде начисленных заработных плат работников в автономных организациях была равна 62%, а в бюджетных и казенных – 59%. То есть, показатели по всем типам учреждений улучшились.
Что касается эффективного расходования средств, то и в этом случае лучшие показатели демонстрируют автономные учреждения, а самые низкие – казенные. Так, например, по показателю «Средние планируемые удельные расходы на одного обучающегося на текущий календарный год» данные распределились следующим образом: 79 777 руб./чел. в казенных, 46 292 руб. в автономных и 62 752 руб. в бюджетных организациях.
Говоря об эффективности расходования средств, стоит отметить, что по внедрению государственного (муниципального) задания также лидируют автономные учреждения: 88% из них имеют государственное (муниципальное) задание на реализацию программ начального общего образования. В бюджетных учреждениях эта цифра равна 77%.
Кроме того, социальные практики в программе начального общего образования активнее всего внедряются в субъектах с большим процентом автономных образовательных учреждений (в 69% учреждений в данной категории субъектов). То же самое можно сказать о нелинейном, динамическом расписании. Анализ показал, что чем выше доля автономных учреждений в субъекте, тем активнее внедряются в систему начального образования такие методики как нелинейное, динамическое расписание, неурочные формы занятий и социальные практики.
Интересные результаты получены при рассмотрении вопроса, насколько система оценки качества образования приведена в соответствие с требованиями ФГОС, что имеет большое значение для перехода на нормативное финансирование. Выяснилось, что автономные учреждения лидируют по закреплению в государственном (муниципальном) задании перечня показателей качества услуги по реализации программы начального общего образования (78% автономных и 71% бюджетных), но по остальным показателям оценки качества впереди бюджетные учреждения. Так, показатели качества услуг обозначены раздельно в отношении услуг по реализации программы начального общего образования согласно ФГОС и в отношении услуг по реализации программы начального общего образования согласно ГОС в 37% бюджетных и 32% автономных учреждениях. По другим показателям внедрения системы оценки качества бюджетные учреждения также опережают автономные.
Таким образом, изучив данные за 2013 год, можно сделать следующие выводы по сравнению автономных, бюджетных и казенных общеобразовательных учреждений.
Наибольшую эффективность продемонстрировали автономные учреждения по многим показателям, однако, как и в 2012 году, их доля в числе общего количества исследованных учреждений мала – всего 5%, тогда как бюджетных – 69%, а казенных – 27%. Лидерами по доле автономных учреждений стали Тюменская область (100%) и Новгородская область (86%), а также Калининградская область (37%), Пермский край (27%) и Томская область (25%). По сравнению с 2012 годом в части регионов число автономных учреждений выросло: так, в 2012 году в Калининградской области их было 34,5 %, в Тюменской – 88,6%, в Новгородской – 79,7%. Однако в 60 субъектах России доля автономных учреждений не превышает 15%, а в 18 субъектах вообще нет ни одного автономного учреждения.
По данным исследования, в 2013 году автономные учреждения показали свою эффективность по целому ряду показателей: «соотношение ученик/учитель», «Средние запланированные удельные расходы на одного обучающегося на текущий календарный год»; «Привлечение общественных структур к управлению финансово-хозяйственной и организационной деятельностью учреждения»; «Внедрение Г(М)З на реализацию программ начального общего образования»; «Внедрение в систему начального образования передовых методик». Автономные организации продемонстрировали свою прогрессивную направленность и активно внедряли нововведения системы образования.
Однако по ряду показателей лидерами оказались бюджетные учреждения. Так, например, бюджетные учреждения опережают автономные и казенные по показателю эффективности распределения ФОТ. Кроме того, бюджетные учреждения опережают автономные по показателям оценки качества образования.
Таким образом, можно высоко оценить эффективность работы автономных учреждений по внедрению механизмов нормативного финансирования затрат. Это во многом связано с тем, что в автономных учреждениях расширена экономическая и финансово-хозяйственная самостоятельность по сравнению с бюджетными и казенными организациями. Кроме того, этот тип учреждений характеризуется более высоким уровнем открытости деятельности и возможностью оптимального изменения плана финансово-хозяйственных мероприятий, чего не скажешь, например, о бюджетных учреждениях. Также автономные учреждения в больше ориентированы на реальные запросы населения. Как и в 2012 году, в 2013 году наблюдалась взаимосвязь между внедряемыми механизмами финансирования и качеством введения ФГОС.
В 2013 году сохранилась еще одна тенденция, наметившаяся в 2012 году: по-прежнему худшие показатели отмечались в казенных общеобразовательных учреждениях, что обусловлено небольшой самостоятельностью учреждения как в части финансово-организационной работы, так и в разработке программ.
И, как и в предыдущем году, в 2013 году, в виду преобладания доли бюджетных учреждений, показатели по этому типу учреждения стали определяющими.
В 2013 году регионы-лидеры, продемонстрировавшие эффективность во внедрении механизмов нормативного финансирования, накопили успешный опыт работы согласно требованиям ФГОС, что послужит базой для дальнейшего развития этой деятельности на территории других субъектов Российской Федерации.