Обеспечение соответствия разрабатываемых нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству в сфере образования

Разрабатываемые субъектами Российской Федерации нормативные правовые акты в сфере образования должны соответствовать федеральному законодательству с учетом соблюдения принципа верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов в системе источников права.

На сегодняшний день предлагается упорядочить систему нормативных правовых актов в Российской Федерации и законодательно закрепить единый подход к решению вопроса о том, каким должно быть законодательство субъекта Российской Федерации и какие механизмы должны обеспечивать соответствие регионального законодательства федеральному. На это нацелен подготовленный проект Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», в котором:

• даются определение понятия нормативного правового акта и характеристика видов и форм нормативных правовых актов в зависимости от их юридической природы;

• закрепляется иерархия нормативных правовых актов в Российской Федерации;

• регулируются вопросы планирования подготовки нормативных правовых актов и их принятия;

• устанавливаются правила подготовки и оформления текстов нормативных правовых актов, а также имплементации норм международного права;

• содержатся положения об экспертной оценке нормативных правовых актов, порядке их официального опубликования, вступления в силу и действия;

• регулируются вопросы реализации нормативных правовых актов и правового мониторинга, правила толкования, учета и устранения коллизий нормативных правовых актов.

До решения законодателя следует руководствоваться существующими нормативными положениями федерального уровня.

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации принимаются (издаются) по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Основные нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации издаются в форме постановлений и приказов. Нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации издаются на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, указов, постановлений и распоряжений высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), нормативных правовых актов высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Нормотворческая деятельность исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования должна осуществляться согласно правилам разработки проектов актов, предусмотренными законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитывать правила подготовки проектов актов, предусмотренные актами федерального уровня.

В субъектах Российской Федерации приняты законы, посвященные нормативным правовым актам, процедуре их подготовки, издания, вступления в законную силу и порядку опубликования. В таких региональных законах устанавливаются: понятие нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, их виды, порядок (процедура) подготовки и принятия, правовой режим их действия, опубликования и вступления в юридическую силу. Правила юридической техники, изложенные в законах субъектов Российской Федерации, во многом повторяют положения разработок, принятых на федеральном уровне (Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" с изменениями и дополнениями).

При осуществлении нормотворческой деятельности исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования должны соблюдать основные принципы, среди которых необходимо назвать следующие:

• Научность - подготовка нормативных актов должна иметь системный и комплексный характер, включая всесторонний анализ причин и последствий принимаемых решений, социально - экономической, политической и иной ситуации, объективных потребностей развития общества и других факторов;

• Законность - любая новая норма права не должна противоречить действующему правовому акту большей юридической силы;

• Профессионализм - лица, осуществляющие правотворчество, должны обладать не только определенными знаниями, в том числе о правилах правотворчества, но и обладать определенными навыками подготовки и принятия правовых решений;

• Демократизм, что предполагает либо непосредственное участие граждан в издании правовых норм, либо учет их интересов в издаваемых нормах права;

• Открытый и публичный характер правотворческой деятельности.

Предложения по обеспечению соответствия разрабатываемых нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству в сфере образования общего характера

В целях обеспечения соответствия разрабатываемых субъектами Российской Федерации нормативных правовых актов в сфере образования федеральному законодательству необходимо:

Во-первых, при подготовке проектов законов субъектов Российской Федерации об образовании (для субъектов Российской Федерации, в законодательстве которых законодательные акты об образовании отсутствуют) обеспечить высокую степень координации всех субъектов, задействованных в законодательном процессе (превентивный надзор прокуратуры, заключения правовой экспертизы проектов территориальных органов Министерства юстиции Российской Федерации на проекты законов субъектов Российской Федерации, рекомендации Институтов регионального законодательства) на всех стадиях подготовки законопроектов.

Во-вторых, при подготовке проектов подзаконных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам сферы образования, нормотворческий процесс, как правило, должен включать:

• рассмотрение правотворческого предложения и принятие решения по подготовке проекта нормативного правового акта;

• организационно-техническое и финансовое обеспечение его подготовки;

• сбор необходимых материалов и информации;

• подготовку концепции проекта;

• составление текста проекта;

• общественное обсуждение;

• согласование проекта;

• проведение правовой и иных необходимых экспертиз.

В-третьих, при подготовке проектов подзаконных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам сферы образования, рекомендуется проанализировать соответствие проекта нормативного акта следующим требованиям:

1) наименование проекта нормативного правового акта должно быть точным, четким и максимально информационно насыщенным, правильно отражать его содержание и основной предмет правового регулирования;

2) текст проекта нормативного правового акта может предваряться преамбулой, определяющей его цели и задачи, содержащей ссылки на нормативные правовые акты, служащие основой разработки вносимого акта.

Преамбула не должна делиться на статьи, содержать самостоятельные нормативные предписания, определения понятий, терминов;

3) изложение содержания должно быть последовательным, точным, исключающим возможность двусмысленного толкования;

4) поставленные задачи должны быть конкретными, обеспеченными необходимыми материальными и финансовыми ресурсами и не должны противоречить действующему законодательству;

5) должны учитываться ранее принятые по данному вопросу правовые акты исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, не должны допускаться повторения и противоречия с ними;

6) к проекту правового акта должны быть приложены документы, на которые имеются ссылки в тексте.

Изложение текста подзаконного нормативного правового акта осуществляется с учетом:

• конкретности в определении целей, задач и средств их достижения;

• обеспечения необходимыми финансовыми средствами;

• определения механизмов исполнения;

• единообразия и простоты построения однородных логико-стилистических структур.

В целях снижения уровня несовершенства правовых норм, устанавливаемых подзаконными нормативными правовыми актами в сфере образования, следует соблюдать следующие правила юридической техники:

Текст правового акта должен соответствовать правилам современного русского литературного языка с учетом функционально-стилистических особенностей текстов нормативных правовых актов.

Изложение нормативного правового акта должно быть логичным, кратким и ясным, обеспечивающим простоту и доступность понимания, исключающим двоякое толкование.

Не допускается употребление сложных фраз, образных сравнений, эпитетов и метафор, а также устаревших и многозначных слов и выражений.

Слова и выражения в правовых актах используются в значении, обеспечивающем их точное понимание и единство с терминологией, применяемой в федеральном законодательстве.

В правовом акте даются определения используемых в нем юридических, технических и других специальных терминов, если без этого невозможно или затруднено его понимание.

Не допускается обозначение в правовых актах разных понятий одним термином или одного понятия разными терминами, если это специально не оговаривается в данном правовом акте.

Использование в нормативных правовых актах новых иностранных терминов и выражений допускается, если отсутствуют имеющие тот же смысл русские термины и выражения или термины иностранного происхождения, ставшие в русском языке общеупотребительными.

Употребление аббревиатур возможно лишь при условии их первоначальной расшифровки.

Формирование перечня (объектов, полномочий, в случае иных перечислений) в правовом акте должно определять его вид (исчерпывающий или примерный).

В случае закрепления в правовом акте условий, все из которых должны быть выполнены, не допускается использование союза «или». При перечислении условий, из которых достаточно выполнения лишь одного, не допускается использование союза «и».

В случае необходимости для обеспечения системности, полноты и ясности правового регулирования в правовом акте могут воспроизводиться отдельные положения из другого нормативного правового акта, более высокой юридической силы, без смыслового искажения, со ссылкой на такой акт.

Воспроизведение в тексте правового акта положений других правовых актов допускается только в исключительных случаях. Ссылки (отсылки) в правовом акте на его структурные элементы, а также на иные действующие правовые акты или их структурные элементы применяются в случаях, когда необходимо показать взаимную связь нормативных положений либо избежать их повторов. Ссылки можно делать только на вступившие в силу (введенные в действие) правовые акты. Ссылки на утратившие силу правовые акты и проекты правовых актов недопустимы.

Предложения по обеспечению соответствия разрабатываемых нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству в сфере образования частного характера

При подготовке проектов нормативных правовых актов исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендовать:

• определять в тексте нормативного акта субъекта Российской Федерации правовые основания для его издания (акт высшей юридической силы федерального уровня);

• включать в текст нормативного акта субъекта Российской Федерации нормы федерального акта лишь необходимые нормы федеральных актов, исключать нецелесообразное воспроизведение последних;

• предусматривать регламентацию административных процедур, установленных нормативным актом субъекта Российской Федерации, в полном объеме. Сюда относятся: нормативно закрепленный перечень субъектов, порядок принятия решений; наличие приложенных к тексту нормативного акта форм, образцов, бланков; порядок и сроки прохождения документов, порядок осуществления действий, получения и использования информации;

• предусматривать ответственность за нарушение субъектами образовательных отношений установленных в нормах обязательств с конкретизацией вида и мер ответственности;

• определять должностное лицо органа, ответственное за контроль исполнения нормативного акта субъекта Российской Федерации (в случае издания приказа);

• избегать неточных формулировок и оценочных понятий при нормативном регулировании административных процедур в нормах разрабатываемых актовсубъекта Российской Федерации, способствующих появлению коррупциогенных факторов.

Полученные результаты обобщения информации из форм сбора, аналитические материалы, методические документы и рекомендации формируют базу для совершенствования нормативно-правового обеспечения сферы образования в субъектах Российской Федерации.

Конкретные рекомендации, разработанные на основе проведенного анализа, могут быть использованы в процессе систематизации и совершенствования законодательства об образовании, в деятельности органов исполнительной власти на региональном уровне при разработке подзаконных нормативных правовых актов в сфере образования.

Основные задачи, на решение которых направлены разработанные по итогам проведенного анализа нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации рекомендации:

• обеспечение высокой степени соответствия разрабатываемых нормативных правовых актов субъектов РФ федеральному законодательству;

• приведение действующих нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в сфере образования в соответствие с требованиями федерального законодательства;

• обеспечение соблюдения прав граждан на образование, предусмотренного Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством.

Условием успешности этого процесса является качественное разграничение законодательного и подзаконного уровней нормотворчества на федеральном и региональном уровнях, которое отвечает объективным потребностям и требованиям юридической техники, обеспечивает закрепление механизмов реализации и защиты прав субъектов образовательных правоотношений в нормативных правовых актах надлежащей юридической силы.

 (По результатам ГК от 8 июля 2015 года № Ф-22-кс-2015 на выполнение работ по сопровождению мероприятий по нормативному правовому регулированию в сфере образования в субъектах Российской Федерации, Исполнитель: ООО «Верити», e-mail: region@monmonitor.ru)