Давайте напомним нашим читателям про принятый в прошлом году закон об образовании. В нем было очень много нового. Но что из этого нового самое важное?
10.04.2014
— Наталья Владимировна! Давайте напомним нашим читателям про принятый в прошлом году закон об образовании. В нем было очень много нового. Но что из этого нового самое важное?
— Я бы начала не с нового, а с хорошо апробированного старого. Очень важно, что новый закон сохранил все лучшее, что сложилось за последние годы в системе образования. Закон «Об образовании» 1992 года, по оценке многих международных экспертов, был не только одним из самых прогрессивных законов Российской Федерации того времени, но и хорошим примером «образовательного законодательства» на международном уровне. То, что закон проработал фактически 20 лет, уже само по себе говорит о его большом значении для развития системы образования России.
— Думаете, новый закон будет работать так же долго?
— Уверена в этом. Закон прошел беспрецедентно широкое общественное обсуждение на протяжении нескольких лет. Над его созданием трудились лучшие педагоги, ученые, юристы, государственные и общественные деятели. По сути, это народный закон. Это залог того, что он проработает долго и эффективно. Он написан юридически красивым и правильным языком, понятным не только юристу или профессионалу, который работает в сфере образования. Он понятен любому гражданину. Это тоже очень хорошо.
Теперь хочу вернуться к вашему первому вопросу. Что появилось нового? Прежде всего закон в отличие от старой версии закрепил механизмы, действительно обеспечивающие реализацию государственных гарантий в сфере образования. Например, закон не только гарантирует возможность бесплатно получить образование, в том числе в негосударственном образовательном учреждении, но и прописывает механизм реализации этой гарантии - предоставление субсидии и государственным, и негосударственным организациям. Закон отказывается от излишней бюрократизации, которая, по сути, системе образования не нужна. Это коснулось таких процессов, как лицензирование, аттестация, аккредитация. Мы отказались от ненужного и зачастую излишнего дробления на виды образовательных учреждений, определив только их типы. Изменилась уровневая структура образования. Дошкольное образование стало первым уровнем общего образования. Начальное профессиональное образование стало первой ступенью среднего профессионального образования. В системе высшего образования появился третий уровень - подготовка кадров высшей квалификации. Тем самым мы в основном завершили процесс синхронизации российской системы профессионального образования с международными системами.
— А если говорить о механизмах, образовательных технологиях?
— Закон в этом плане создал очень хорошую и прочную основу для развития всего нового, что появилось в системе образования за последние годы. В частности, это касается возможности получения образования в рамках сетевых технологий, когда образование может быть получено не только в системе образования, но и в системе учреждений культуры, здравоохранения, науки, на производстве, если речь идет о профессиональном образовании. Это позволяет ученику, студенту получить реальные практические знания и навыки, которые ему пригодятся в жизни, это повышает его мобильность и обогащает само содержание образования. Одно из важнейших направлений - дальнейшее развитие дистанционных образовательных технологий. Они все больше и больше входят в нашу жизнь. И, мне кажется, наконец они получили то законодательное закрепление, которое требовалось для их более интенсивного развития. Очень важен, на мой взгляд, тот посыл, который задает закон об образовании, о возможности и приоритетности инклюзивного образования для детей с ограниченными возможностями. Но что не менее важно, специализированные учреждения для детей, которые имеют проблемы со здоровьем, сохраняются.
— Один из актуальных вопросов, звучащих всегда, - социальные и конституционные гарантии для ученика и для педагога. Не ограничил ли их новый закон?
— Закон не только сохраняет все конституционные и все социальные гарантии участников образовательного процесса, но и, как я отметила ранее, создает дополнительные механизмы реализации этих гарантий. По оценке многих экспертов, ни одно законодательство не содержит столь полного и системного набора мер социальной поддержки и профессиональных свобод, как для учителя в принятом законе. Более того, закон закрепляет особый статус учителя и особое значение учителя для государства. Фактически на законодательном уровне гарантирует уровень зарплаты учителя не ниже средней по экономике в соответствующем субъекте Российской Федерации. Закон закрепляет принцип бесплатности образования на всех уровнях. Причем это правило действует не только в отношении государственных и муниципальных учреждений, оно применимо и для негосударственного сектора. Очень важно, что в законе детально прописаны финансовые механизмы обеспечения конституционной гарантии общедоступности образования. В частности, очень подробно регламентировано, что входит в норматив финансирования, какие виды расходов он должен покрывать.
Большое внимание в законе уделено правам и обязанности участников образовательного процесса, причем всех участников. И учеников, и учителей, и родителей.
— Мне кажется, что это впервые в истории образовательного законодательства прописаны обязанности учащихся и их ответственность.
— Да, это так. На мой взгляд, это и большой воспитательный потенциал закона: понятие ответственности за свои поступки и принятые решения должно формироваться с ранних лет, ученик должен не только знать и уметь отстаивать свои права, но и соблюдать права людей, находящихся вокруг него.
— Говорили, для того чтобы заработал новый закон, необходимо принять чуть ли не две сотни подзаконных актов. Прошло полгода. Появились ли эти документы?
— Таких актов было гораздо больше. Одновременно с работой над новым законом велась разработка закона, синхронизирующего другие законодательные акты с законом об образовании. Этот закон был принят летом прошлого года (№185-ФЗ). Изменения коснулись более 160 актов. Они носили как технический, так и содержательный характер. Что касается содержательных изменений, наиболее значительные из них коснулись закона о науке и научно-технической политике. Это с одной стороны. А с другой - нужно было принять большое количество подзаконных актов - актов правительства и федеральных органов исполнительной власти. Из 34 актов, которые должно было принять правительство, подписаны и действуют все. До вступления нового закона в силу, то есть до начала учебного года, Министерство образования и науки приняло и зарегистрировало в Министерстве юстиции около 300 нормативных документов. В целом основные документы, которые влияли на функционирование системы, например, такие как Положение об организации образовательной деятельности, были приняты до первого сентября. Но работа еще не завершена. Минобрнауки и другим ведомствам предстоит принять еще десятки документов, но они носят в основном технический характер, и это не препятствует применению закона.
— Наталья Владимировна, но образование - та сфера правового регулирования, которое осуществляется на уровне Российской Федерации и на уровне субъекта РФ.
— Да, вы правильно заметили. Это предмет совместного ведения. И достаточно большая роль в нормативно-правовом регулировании этой сферы отводится регионам. Министерство со своей стороны осуществляет активную методическую поддержку этих процессов. Буквально через несколько недель после принятия закона об образовании Минобрнауки разработало модельный закон об образовании для субъектов Российской Федерации и обеспечило работу по его сопровождению и консультирование регионов. При активном участии депутатов Госдумы и сенаторского корпуса региональные законы об образовании были приняты практически всеми субъектами до начала учебного года. При этом они не только приняли свои законодательные акты, но и разработали необходимые подзаконные акты.
— Я уверен, для того чтобы закон действовал, нужны не только подзаконные акты, но, может быть, в первую очередь понимание сути закона теми, для кого он предназначен. Закон надо объяснять и, если хотите, популяризировать.
— Совершенно с вами согласна. Это не менее важно, чем принять хороший закон. Министерство это делает, и делает очень активно. Важно, что эта работа направлена на разные целевые группы, а также при этом используются различные технологии. Серьезную поддержку оказывают коллеги из Госдумы и Совета Федерации. Это многочисленные выступления в электронных и печатных СМИ, в том числе и в «Учительской газете». Министерство запустило несколько параллельных проектов по разъяснению закона. Первый проект был ориентирован на управленцев. Практически в каждом субъекте РФ для работников региональных и муниципальных органов управления образованием были проведены обучающие семинары, работали «горячая линия», специализированный сайт. Следующая целевая аудитория - педагогические работники. Для них тоже работала система семинаров. Более того, мы разработали сайт, который позволяет проверить собственное знание закона об образовании. Это фактически обучающий тренажер, дающий возможность изучить те нормы закона, которые требуются конкретному человеку. Этим тренажером, как показала практика, пользовались не только учителя, но и родители, и ученики. И третье направление - это повышение квалификации руководителей образовательных организаций. Это те люди, которым непосредственно предстоит реализовывать новые механизмы, заложенные в законе об образовании.
— Последние годы мы все время говорим об открытости школ, прозрачности их деятельности. Что сказано в новом законе по этому поводу?
— Надо отдать должное, закон создал механизм, максимально раскрывающий систему образования для всех граждан. Для ученика, родителя, для органа государственного управления. Например, закон содержит нормы об информационных системах в образовании, а также устанавливает общий перечень сведений, которые в обязательном порядке должны быть размещены на официальном сайте образовательного учреждения. Этот перечень может быть детализирован и дополнен на уровне актов Правительства РФ, Министерства образования и науки и Рособрнадзора. Мы уже начали работу не только по унификации содержания информации, размещаемой на сайте образовательного учреждения, но и по унификации формы размещения этой информации, при этом не меняя структуру и традиции, которые сложились в регионах. Созданные механизмы позволяют повысить информационную открытость образовательного учреждения для населения. Дают возможность для развития общественной оценки качества образования, качества образовательных учреждений. Это также реальный механизм снижения бюрократической нагрузки на образовательные учреждения. И многое в этом вопросе зависит от самого образовательного учреждения. До сих пор в министерство поступают письма о том, что в школах, где ввели электронные журналы, продолжают заполнять и бумажные, притом никаких нормативных требований об обязательном ведении бумажных журналов нет.
— Наталья Владимировна, наши читатели обеспокоены тем, что в связи с запуском государственной системы мониторинга образования с образовательных организаций потребуют дополнительные данные.
— В основу наших информационных систем мы закладываем те данные, которые должны размещаться на сайте, и те, которые и так собираются официальной государственной статистикой. Отличие заключается в том, что статистика, как мы знаем, опаздывает более чем на год, а данная информация будет носить оперативный характер. В ближайшее время будут созданы такие сервисы, которые позволят образовательным учреждениям генерировать из информации, размещенной на сайте, типовую форму отчетности. Мы так выстраиваем нашу мониторинговую систему, чтобы минимизировать запросы со школ, с образовательных учреждений, в том числе не только нашими ведомствами, но и организациями другой сферы. Никаких дополнительных справок, информаций и отчетов. Все данные - на сайте. Нужны они вышестоящим организациям - берите. Да, предъявляются более жесткие требования к размещению этой информации. Она должна обновляться в течение 10 дней, после того как произошло изменение какого-то определенного параметра. Повышается ответственность учредителя и руководителя за достоверность информации либо за ее отсутствие. Но в целом бюрократическая нагрузка на школу и в конечном счете на учителя, я уверена, обязательно снизится.
— Закон принят, подзаконные акты разработаны. Значит ли это, что закон какое-то время не будет меняться?
— Система образования - это сфера общества, которая наиболее чувствительно реагирует на изменения, происходящие в обществе. Поэтому изменения неизбежны. И когда меня спрашивают, когда закончатся изменения в системе образования, я честно отвечаю: никогда. Причем я категорически не люблю слово «реформы». Системе российского образования присущ здоровый консерватизм, который позволяет ей сохраниться, но при этом динамично развиваться. Мы видим, какие изменения произошли за двадцатилетний период постсоветской истории. Много интересных идей, много новаций. И в принципе хорошие образовательные достижения. Мы почему-то не говорим об этом. Наоборот, в СМИ распространяется утверждение о том, что качество российского образования низкое и продолжает падать. Но это не так, это не соответствует действительности. Давайте обратимся к результатам сопоставительных международных исследований качества образования. Россия стабильно улучшает свои позиции не только по сравнению с самой собой, но и удерживает хороший международный уровень. Наши ученики занимают призовые места на международных олимпиадах. Безусловно, закон будет меняться. Не буду скрывать, мне, как чиновнику, хотелось бы удержаться от этих изменений хотя бы какой-то период, но развитие нельзя остановить.
— Наталья Владимировна, и какие изменения ожидаются?
— Первые изменения уже произошли. В частности, были внесены нормы о медицинском кабинете в школе, об организации социально-психологического тестирования обучающихся в целях раннего выявления незаконного потребления наркотических средств и психотропных веществ и другие. Потребовали дополнительного правового регулирования вопросы размера оплаты за общежития. Такой законопроект уже появился. Его инициировала группа депутатов Государственной Думы. Министерство также работало над ним. Думаю, что в ближайшее время этот законопроект обретет жизнь уже в качестве закона. Потребует более длительного периода внедрения новая форма льготной поддержки абитуриентов при поступлении в вузы. Речь идет о новой системе подготовительных отделений и преимущественном праве при поступлении. Поэтому для детей-сирот решили сохранить и старую систему льгот, и новую. Посмотреть, какая будет работать лучше. Группа депутатов Госдумы подготовила и внесла законопроект, связанный с этим вопросом.
— Работая над законом об образовании, вы уже чувствовали, что часть вопросов откладывается на будущее?
— Мы знали и готовились к этому. Был ряд вопросов, в отношении которых на момент разработки и принятия закона не было четкого понимания, какие механизмы регулирования будут наиболее эффективны. В закон вошли только те практики, которые уже были в той или иной мере в системе образования апробированы и хорошо себя зарекомендовали.
— Органам управления образованием придется отчитываться, как они выполняют принятый закон?
— Я бы определила этот закон как набор универсальных инструментов, которые можно применять в зависимости от той или иной ситуации. Это закон, который позволяет системе эффективно работать. Было бы желание. Более того, закон содержит набор механизмов, которые стимулируют систему на эффективную работу. Что касается отчетности о его выполнении, закон просто должен выполняться. А контролировать, как он соблюдается, могут не только соответствующие органы типа Рособрнадзора, но и сами ученики, учителя, родители, общественность. В законе предусмотрены и эти механизмы.
— Кстати, как в Министерстве образования и науки работают с обращениями и жалобами граждан?
— За прошлый год в министерство поступило более 30 тысяч обращений от граждан. Но что интересно, обращений по поводу несоблюдения принятого закона, неисполнения его норм практически нет. Может быть, потому, что до принятия его активно обсуждали. Более 10 тысяч предложений и замечаний поступило от граждан и организаций. И конечно, немаловажную роль сыграла разъяснительная работа после принятия закона: горячие линии, курсы повышения квалификации, обучающие семинары, выступления представителей министерства, сенаторов, депутатов, о которых я уже говорила. У нас хорошо отлажены механизмы, позволяющие иметь обратную связь с обществом. Мы активно используем Живой Журнал, специализированные сайты. Все проекты нормативных актов публикуются для общественного обсуждения. Для разработки наиболее значимых проектов нормативных актов создаются рабочие группы, которые возглавляют, как правило, не сотрудники министерства, а представители профессионального сообщества. Так, рабочую группу, которая разрабатывала порядок проведения экспертизы примерных образовательных программ, возглавила член Общественной палаты Любовь Николаевна Духанина. Группу по профессиональному стандарту учителя - сопредседатель Общественного совета Минобрнауки Евгений Александрович Ямбург, а по разработке стандарта дошкольного образования - руководитель ФИРО Александр Григорьевич Асмолов. Такой подход, с одной стороны, позволил обеспечить высокое качество документов, а с другой стороны, понятность их для общества.
— Давайте отвлечемся от закона об образовании. Какие, на ваш взгляд, сегодня самые больные точки системы образования?
— Почему сразу больные? Есть проблемы, которые есть, на которые нельзя закрывать глаза и которые надо решать. Например, доступность детских садов. Государство много для этого делает и на федеральном, и на региональном уровнях. Только в 2013 году на решение этой проблемы из средств федерального бюджета было выделено 59 млрд рублей и примерно 40 млрд из региональных бюджетов. За прошлый год создано около 400 тысяч новых мест. Но темпы прироста детей дошкольного возраста превышают темпы создания новых мест в дошкольных учреждениях. Правительство Российской Федерации и регионы продолжают активно работать в этом направлении.
А есть вопросы, которые можно отнести не к больным, а к резонансным. При этом речь не идет о наличии проблемы как таковой, а о наличии разных взглядов на одну и ту же тему и наличии повышенного интереса к ней. Например, по-прежнему остаются актуальными вопросы, связанные с проведением государственной итоговой аттестации - ГИА и ЕГЭ. Мы стараемся максимально открыть эти процедуры и сформировать новое отношение к внешней оценке качества образования. Активно обсуждается, как эффективно развивать олимпиадное движение и все, что связано с достижениями детей, как поощрить тех ребят, которые проявили особые заслуги в учении. Как академические и внеучебные достижения ребятишек учитывать при принятии решения о продолжении образования на профессиональном уровне. Каким должно быть и по форме, и по содержанию итоговое сочинение по русскому языку. Все эти вопросы интересуют общество, и хорошо, что они активно обсуждаются. Это помогает принимать правильные решения.
— Наталья Владимировна, вы специально не назвали проблему учебников?
— Проблема учебников, вернее, их качества, безусловно, актуальна. В школе могут быть использованы только те учебники, которые входят в федеральный перечень. Перечень учебников содержит без малого три тысячи наименований. Вынуждена признать, не все учебники из этого перечня качественные. В таком массиве учебной литературы очень тяжело ориентироваться и учителю, и ученику, и родителю. Поэтому после принятия закона перед министерством стояла задача разработать такой Порядок формирования перечня учебников, который стимулировал бы создание и допускал в школы только качественные и современные учебники.
— Что главное в Порядке формирования перечня учебников?
— Порядок разрабатывался специально созданной рабочей группой, в состав которой вошли представители общественных организаций, в том числе ассоциаций учителей-предметников, родителей, ведущих образовательных организаций, региональных органов управления образованием, Совета Федерации, Государственной Думы, Общественной палаты Российской Федерации. В новом порядке впервые было установлено требование, что в федеральный перечень могут входить учебники, принадлежащие к завершенной предметной линии, то есть это учебники с 1-го по 4-й, с 5-го по 9-й и с 10-го по 11-й класс, которые построены на единой методической и дидактической основе, на единых психолого-педагогических подходах, имеющие общую структуру изложения материала и единое художественно-эстетическое оформление. Использование завершенных предметных линий учебников позволяет обеспечить преемственность образовательного процесса и повысить качество образования. Анализ показал, что наиболее успешные школы уже избрали этот подход. Второе условие - учебник должен иметь электронное приложение, а с 1 января 2015 года электронную форму. Появилось также дополнительное требование о том, что учебник не может входить в федеральный перечень, если нет методической литературы для учителя, как использовать этот учебник. Кроме того, помимо научной и педагогической экспертизы новым порядком введен институт общественной экспертизы, а для ряда учебников - этнокультурная и региональная экспертизы. В отличие от предыдущей версии Порядка, новый подробно определил предмет каждой из экспертиз. Существенно расширены параметры педагогической экспертизы. Обращено особое внимание на воспитательную составляющую учебников.
— В предыдущие годы было немало нареканий на качество экспертных заключений.
— В целях устранения коррупционной составляющей новым Порядком предусмотрено, что выбор экспертных организаций осуществляет правообладатель из числа организаций, отвечающих установленным Порядком требованиям. Кроме того, впервые снимается анонимность экспертов и определяются требования к ним и форме экспертного заключения, что повышает качество и объективность процедур экспертизы. Важно также, что новый Порядок вводит механизм коллегиальности принятия решений. Порядком предусмотрено, что решение о включении учебника в перечень принимается министерством на основании решения научно-методического совета по учебникам, создаваемого Министерством образования и науки Российской Федерации. Совет состоит из представителей общественных организаций, в том числе ассоциаций учителей-предметников, родителей, организаций, осуществляющих все виды экспертизы, ведущих образовательных организаций, региональных органов управления образованием, Совета Федерации и Государственной Думы. Первое заседание совета состоялось 28 февраля. Совет рекомендовал включить в перечень 1369 учебников. Не все довольны этим решением. В адрес министерства раздаются обвинения, что процесс формирования перечня осуществлялся исключительно формально. Это не так. Работа над перечнем шла максимально открыто и объективно. Да, были жаркие дискуссии по поводу отдельных учебников. Но я уверена, что если экспертами высказываются сомнения по поводу качества какого-либо учебника, то все сомнения надо толковать исходя из интересов детей. Если есть подозрения, что учебник не принесет пользы ребенку, значит, авторам надо еще над ним поработать. К сожалению, ряд учебников действительно не вошел в перечень по формальным причинам. Но правила действуют для всех одинаково. Мы не можем требовать их исполнения одними и допускать нарушение другими. Все ошибки могут быть исправлены при работе над следующим перечнем. Работа над перечнем продолжается.
— Ясно. Нарушил установленные правила - не попал в перечень. А исключить из перечня уже попавшие в него учебники можно?
— Как раз новый Порядок впервые предусмотрел процедуры исключения учебника из перечня. Причины для этого: содержание в учебниках информации, причиняющей вред здоровью и развитию детей; отзыв экспертной организацией представленного ранее экспертного заключения на учебник; нарушение прохождения процедуры экспертизы учебника и др. В ближайшее время министерством будет создан специальный сайт, на котором будет размещена информация о каждом учебнике, вошедшем в перечень, включая копии экспертных заключений. На этот же сайт любой желающий сможет направить информацию о наличии в учебниках ошибок и рекомендации по их доработке.
Хочу подчеркнуть, что, хотя новый перечень учебников начнет работать с начала нового учебного года, школы могут пользоваться теми учебниками, что были приобретены ранее, до их физического износа.
— Все заметили, что новый закон обращает особое внимание на воспитание.
— Да, это так. Закон определяет образование не только как процесс получения знаний, а как единый целенаправленный процесс воспитания и обучения, осуществляемый в интересах человека, семьи, общества и государства. Закон закладывает в основу государственной политики принцип воспитания взаимоуважения, трудолюбия, гражданственности, патриотизма, ответственности, правовой культуры. И новые ФГОС построены именно на этом принципе. Они содержат не только требования к результатам образования, но и требования к личным компетенциям обучающихся. Это не только навыки, которые пригодятся ребенку в будущей профессиональной жизни, но и те навыки, которые позволяют ему жить в обществе. Помочь ребенку сформировать нравственные принципы, научить его различать добро и зло, сопереживать, быть милосердным не менее, а может быть, и более важно, чем научить его читать и писать.
— Недавно закончилась разработка концепции педагогического образования. Что с ней будет дальше?
— Концепция педобразования лишь одна из составляющих Комплексной программы повышения профессионального уровня педагогических кадров общеобразовательных учреждений, работа над которой сейчас ведется в Минобрнауки. Почему комплексная? Она охватывает четыре направления. Первое - профессиональный стандарт учителя. Каким должен быть учитель, что он должен знать и уметь. Современный учитель вынужден работать в условиях огромного информационного потока, в условиях, когда в классе обучаются дети разных национальностей, с разным уровнем владения русским языком, принадлежащие к разным культурам, с различными возможностями здоровья. Требования к учителю возрастают. И понятно, что нельзя требовать от человека того, чему его не обучали. Поэтому следующее направление - изменение содержания педагогического образования. Это касается как образования тех людей, которые уже работают в системе, так и тех, кто еще придет в школу. Учитель, безусловно, должен работать за достойное вознаграждение. Но достойное вознаграждение требует адекватной оценки уровня профессиональных знаний. Поэтому третье направление программы - внедрение эффективного контракта как системы мотивации для профессионального роста учителя, повышения его профессионального мастерства. Очень важно, чтобы в школу приходили успешные, амбициозные люди. Для этого работа учителя должна быть престижной. Этому посвящено четвертое направление программы.
— Современный учитель - каким, на ваш взгляд, он должен быть?
— Он должен быть профессионалом, должен быть готов к изменениям и готов сам учиться. В современном обществе и мире невозможно быть успешным и воспитать успешных учеников без постоянного освоения новых знаний и новых компетенций. Безусловно, он должен быть нравственным человеком. На мой взгляд, это основной критерий допуска в школу.
— Таких много? — Думаю, что много, и с каждым годом будет становиться все больше и больше.