Новости образования • Информация о ходе реализации ФЦПРО 2016-2020 • Реализация проектов в сфере образования
Экспертно-аналитические материалы

Повышение эффективности управления деятельностью малокомплектных школ и школ, находящихся в труднодоступной местности

В соответствии с нормами федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» финансирование реализации основных общеобразовательных программ осуществляется посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

17.11.2015

В соответствии с нормами федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» финансирование реализации основных общеобразовательных программ осуществляется посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Для малокомплектных школ, и школ, находящихся в труднодоступной местности, расчеты финансового обеспечения реализации основных образовательных программ могут включать статьи расходов, которые не зависят от числа обучающихся.

Для обеспечения реализации федеральных государственных образовательных стандартов при соблюдении порядка реализации основных общеобразовательных программ образовательной организации необходимо, прежде всего, привлечь достаточное количество квалифицированных педагогических работников. Таким образом, основой для расчета является определение потребности в педагогическом персонале.

Эффективный подход к определению потребности в педагогическом персонале должен быть ориентирован на выполнение показателей дорожных карт. Такой подход используют 7 субъектов Российской Федерации: Забайкальский и Приморский края, Иркутская, Калининградская, Сахалинская и Смоленская области, Республика Северная Осетия–Алания. В данных субъектах расчет осуществляется на основании целевых или сложившихся соотношений «педагог/учащийся». При этом может быть применена необходимая корректировка указанного соотношения в зависимости от особенностей реализации образовательной программы в условиях малокомплектных школ или школ, находящихся в труднодоступной местности.

Учет типа местности при определении нормативов финансирования

Во многих субъектах Российской Федерации установлены надбавки к заработной плате для педагогических и руководящих работников за работу в образовательных организациях, расположенных в сельской местности. Кроме того, фактическая наполняемость классов и групп в сельских образовательных организациях ниже наполняемости таких же классов в городских организациях. Все это обуславливает влияние типа местности на фактические потребности организаций в финансовом обеспечении образовательной деятельности в расчете на одного обучающегося, а значит, должно быть учтено при определении нормативов.

Для повышения эффективности управления деятельностью малокомплектных школ и школ, находящихся в труднодоступной местности, при определении финансового обеспечения муниципальных общеобразовательных организаций целесообразно использовать следующие подходы:

• напрямую учитывать целевую среднюю заработную плату по региону в качестве показателя оплаты труда педагогических работников;

• коэффициенты доведения оклада педагогических работников до средней по региону заработной платы;

• при расчете потребности в оплате труда педагогического персонала использовать произведение средней сложившейся заработной платы педагогических работников малокомплектных школ и школ, находящихся в труднодоступной местности, и коэффициента ее доведения до целевой заработной платы.

При определении финансового обеспечения муниципальных общеобразовательных организаций должны быть выполнены расчеты потребности в оплате труда непедагогического персонала или использован коэффициент соотношения фондов оплаты труда педагогического и непедагогического персонала.

В большинстве случаев финансовое обеспечение средств обучения (либо его отношение к нормативу в части оплаты труда) не зависит от особенностей реализации образовательной программы. В то же время для малокомплектных школ и школ, находящихся в труднодоступной местности, расходы на приобретение средств обучения должны отличаться для программ, реализуемых с применением дистанционных технологий.

Рекомендуемые подходы к финансированию малокомплектных и труднодоступных образовательных организаций

Различия между муниципальными системами в пределах одного субъекта Российской Федерации в необходимом для реализации образовательных программ финансировании могут быть обусловлены как объективными факторами, которые должны учитываться при определении нормативов финансирования, так и факторами, связанными со сложившимися в прошлом условиями деятельности образовательных организаций. В условиях обеспечения единства образовательного пространства в субъекте Российской Федерации правильно учитывать при определении нормативов первые и не учитывать вторые. В результате в регионах должны быть определены нормативы для различных групп муниципальных систем.

В то же время на практике в рамках региональных нормативных правовых баз применяются подходы, обеспечивающие приведение норматива (напрямую или посредством пересчета в субвенции) к нормативу для реализации программ в конкретном муниципальном районе (городском округе).  В некоторых субъектах Российской Федерации (например, Еврейской автономной области и Ямало-Ненецком автономном округе) для общеобразовательных организаций и дошкольных образовательных организаций нормативы финансирования изначально определяются в привязке к конкретным муниципалитетам. При этом в других субъектах Российской Федерации для отдельных муниципальных образований могут применяться адаптационные коэффициенты при расчете объемов субвенций.

В результате мониторинга, проведенного в 2013-2015 годах, были собраны разнообразные данные по всем направлениям деятельности малокомплектных школ и школ, находящихся в труднодоступной местности, что позволило выделить основные тенденции их развития, а также факторы,  оказывающие влияние на развитие малокомплектных школ и школ, находящихся в труднодоступной местности, в целом по Российской Федерации.

Положительные факторы

1. Использование информационных технологий в образовательном процессе. Современные технологии дают возможность использовать, наряду с традиционной классно-урочной системой, альтернативные формы и методы организации образовательного процесса. В организации образовательного процесса малокомплектных школ и школ, находящихся в труднодоступной местности, используются возможности аудио- и видео-обучения, дистанционные технологии. Школами ведутся электронные журналы и учительские, разрабатываются сайты образовательных организаций.

Для информационного обеспечения образовательного процесса создаются учебно-информационные ресурсы, позволяющие удовлетворить запросы каждого учителя и обучающегося, в том числе с особыми образовательными потребностями.

2. Создание социального партнерства. Школа выступает активным участником и инициатором социального партнерства с различными институтами: семьей, другими организациями образования, здравоохранения, культурно-досуговыми центрами, хозяйствующими субъектами, органами правопорядка, неправительственными и общественными организациями и т.п.

На основе партнерских отношений решаются проблемы обучения и воспитания учащихся, вопросы предоставления образовательных, культурных и социальных услуг взрослому населению на местном уровне.

3. Развитие сетевого взаимодействия педагогов. Педагоги малокомплектных школ и школ, находящихся в труднодоступной местности, активно участвуют в деятельности профессиональных сетевых сообществ, саморазвиваются, повышают свою квалификацию с использованием дистанционных технологий.

4. Привлечение в школы молодых специалистов и снижение предметной нагрузки. Во многих малокомплектных школах и школах, находящихся в труднодоступной местности, один учитель читает в среднем 3 предмета.

5. Рост финансирования развития инфраструктуры малокомплектных школ и школ, находящихся в труднодоступной местности, и других направлений деятельности школ.

Негативные факторы

1. Особого внимания требует организация инклюзивного образования в условиях малокомплектных школ и школ, находящихся в труднодоступной местности. Медленными темпами развивается дистанционное образование детей-инвалидов. Причинами могут служить:

• несовершенство нормативно-правовой базы реализации дистанционного образования;

• низкая скорость доступа к сети Интернет;

• отсутствие необходимого программного обеспечения;

• отсутствие технических специалистов.

2. Недостаточное финансирование малокомплектных школ и школ, находящихся в труднодоступной местности для сокращения отставания от среднероссийского уровня образовательных результатов выпускников школ, работающих в сложных социальных условиях. Например, использование подушевого принципа финансирования неоднозначно влияет на эффективность деятельности школ. При этом подушевой принцип финансирования применяется практически в 50 % образовательных организаций (рисунок 1).

 

Рисунок 1  – Подушевой принцип финансирования 2013/2014/2015 гг., %

3. Многопредметность (многопрофильность) деятельности учителя не всегда позволяет обеспечить ребенка услугой такого же качества, как и в обычных школах, может страдать содержание образования.

4. Эффективность внедрения ИКТ в образовательный процесс снижается за счет отсутствия выхода в сеть Интернет или низкой скорости доступа.

5. Низкий уровень освоения полученных знаний учащимися малокомплектных школ и школ, находящихся в труднодоступной местности. В данном случае это можно объяснить преобладанием традиционных методик обучения в классах с малой наполняемостью, использованием неэффективной системы оценивания результатов педагогического процесса, опять же недостаточным использованием информационно-коммуникационных технологий, недостаточным вниманием к дополнительному образованию школьников.

6. Неподготовленность учителя к особенностям организации образовательного процесса в условиях школ, обусловленная отсутствием специальных образовательных программ подготовки, переподготовки и повышения квалификации педагогов.

7. Низкий уровень мотивации педагогов, обусловленный неадекватностью системы оплаты, стимулирования и социальной поддержки учителя малокомплектных школ и школ, находящихся в труднодоступной местности, затрачиваемым им временным и интеллектуальным ресурсам для обеспечения качества подготовки к урокам по нескольким предметам и эффективности образовательного процесса в совмещенных классах-комплектах.

8. Несовершенство нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность школ, отсутствие типового учебного плана для малокомплектных школ и школ, находящихся в труднодоступной местности, отсутствие образовательных учебных программ по вариативному и индивидуальному компонентам учебного плана.

9. Отсутствие пособий и методических рекомендаций для учителя по организации образовательного процесса в условиях малокомплектных школ и школ, находящихся в труднодоступной местности, на основе современных педагогических и информационно-коммуникационных технологий, учитывающих тенденции и перспективы развития образования.

10. Недостаточный уровень благоустройства и неразвитая инфраструктура малокомплектных школ и школ, находящихся в труднодоступной местности: аварийное состояние школ, отсутствие специальных учебных лабораторий и творческих мастерских, современной мебели, технических средств, спортивного инвентаря, электронной библиотеки с читальным залом, отсутствие столовых, спортзалов; несоответствие современным требованиям оборудование медицинских кабинетов.

Отметим, что все негативные факторы сказываются на эффективности функционирования образовательных организаций, что в свою очередь приводит к сокращению их числа посредством ликвидации и реорганизации. В ряде регионов наблюдается тенденция роста количества школ, которые планируется закрыть или реорганизовать (рисунок 2).

 

Рисунок 2  – Перспективные планы образовательных организаций в 2013/2014/2015 гг., %

Исходя из перечисленных проблем и факторов, определяющих тенденции развития малокомплектных школ и школ, находящихся в труднодоступной местности, при разработке дальнейших планов и программ их деятельности, речь должна идти не о рекомендациях по локальному улучшению отдельных сторон деятельности школы, а о новых подходах к технологии организации учебного и внеучебного процессов, т. е. о разработке разных организационно-педагогических моделей школ, дающих возможность педагогу работать с разновозрастным коллективом.

Развитие малокомплектных школ и школ, находящихся в труднодоступной местности, может проводиться по следующим направлениям:

1. Повышение качества образовательных услуг, предоставляемых малокомплектными школами путем модернизации педагогического процесса, что предполагает:

• разработку и внедрение вариантов базисного учебного плана при его финансовом обеспечении на основе совершенствования методики расчета субвенций с учетом особенностей и специфики МКШ;

• развитие содержания образования в рамках формирования специализированных программ и учебно-методических комплексов, основанных на принципах комплексности, интеграции и межпредметности научного знания;

• обоснование, апробацию и внедрение моделей разновозрастного обучения (включающих комплексные, разновозрастные, модульные, интегральные и др. образовательные технологии);

• формирование моделей управления качеством образования в МКШ на основе компетентностного подхода в рамках региональной и муниципальных систем.

2. Повышение доступности образовательных услуг в МКШ посредством включения в муниципальные образовательные сети путем:

• создания новых моделей ОУ и оптимизации механизмов управления МКШ;

• разработки и создания различных моделей муниципальных образовательных сетей (в рамках различных моделей муниципальных образований) при обязательном включении МКШ, в том числе и локальных сетей МКШ, а также механизмов ресурсного обеспечения их деятельности (в том числе нормативно-правовых);

• создания условий для организации подвоза учащихся, обеспечения их жизнедеятельности в условиях интернатов;

• в рамках формирования открытого информационного образовательного пространства разработка и внедрение моделей нормативно-правового обеспечения процессов информатизации общего образования, непрерывного педагогического образования в области информационных компьютерных технологий, дистанционного образовательного пространства, совершенствования технической базы и программного обеспечения, управления образованием на основе информатизации, кадрового обеспечения процессов информатизации.

3. Повышение эффективности образовательных услуг в МКШ через:

• разработку и внедрение нормативно-правовой основы деятельности МКШ;

• разработку и апробацию моделей нормативного и нормативно-подушевого финансирования МКШ;

• разработку и апробацию моделей ресурсного обеспечения: модели подготовки, переподготовки, повышения квалификации педагогов и менеджеров МКШ (в том числе в рамках дистанционного образования); модели материально-технического и учебно-методического обеспечения.

В целях решения проблем малокомплектных школ и школ, находящихся в труднодоступной местности, необходимо соблюдение некоторых условий:

• обеспечение самостоятельного характера обучения;

• усиление мотивационного аспекта учебно-воспитательного процесса;

• стимулирование активной позиции ученика как субъекта учебной деятельности;

• интенсификация индивидуального общения учителя со школьниками;

• активизация самоорганизации учебного процесса (планирование, дозирование объема школьных и домашних заданий, регулирование ритма работы и отдыха);

• обеспечение более прочного усвоения предметных знаний, умений и навыков, формирование на их основе компетенций личности;

• всеобщее сотрудничество, товарищеская взаимопомощь, участие старших в обучении младших;

• привлечение учащихся к контролю, учету и управлению учебным процессом.

Организованный таким образом учебный процесс позволит не сдерживать способных учащихся, ускорить темпы их обучения, расширить сотрудничество, естественное общение детей в школе.

По итогам поведенного мониторинга можно сделать вывод, что несмотря на реализуемые мероприятия, на сегодняшний день все еще остро стоит проблема обеспечения государственных гарантий на получение качественного образования и успешную социализацию учащихся малокомплектных школ и школ, находящихся в труднодоступной местности, формирования концептуальных, нормативно-правовых, организационно-экономических основ развития таких школ,  модернизации их инфраструктуры и ресурсного обеспечения, повышения привлекательности педагогической профессии и качества преподавания. Решению данных проблем стоит уделить особое внимание при реализации проектов ФЦПРО на 2016-2020 годы.